Poradnik

NSA i wojewódzkie sądy administracyjne

Funkcję kontrolną w działalności administracji publicznej wykonują sądy administracyjne. Ich działalność – poza kontrolą – obejmuje głównie rozstrzyganie sporów o właściwość miejscową i rzeczową między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między nimi a organami administracji rządowej. Postępowanie sądowo-administracyjne polega na orzekaniu legalności aktów administracyjnych.

Ma charakter kasacyjny – akt sprzeczny z prawem zostaje uchylony, ale w jego miejsce sąd nie tworzy nowego. W Polsce działa 16 wojewódzkich sądów administracyjnych, które rozpoznają sprawy w I instancji. Nadzór nad ich działalnością sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny z siedzibą w Warszawie.
Szczegółowe zasady działania sądów administracyjnych oraz postępowania sądowo-administracyjnego określa Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa ta szczegółowo opisuje takie zagadnienia, jak właściwość sądów administracyjnych, zasady wyłączenia sędziego z postępowania oraz zasady prowadzenia i uczestnictwa w postępowaniu zarówno przed sądem wojewódzkim, jak i NSA. Drugim dokumentem regulującym sądownictwo administracyjne jest Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Znajdują się w niej szczegółowy opis struktury sądownictwa, sposób powoływania sędziów oraz składy podległych sądom organów.

O działalności sądów administracyjnych mówi również Konstytucja RP. Do działalności sądów administracyjnych odnoszą się artykuły zawarte w rozdziale VIII „Sądy i Trybunały”. W związku z tym działanie sądów administracyjnych podlega zasadzie niezawisłości sądowniczej, określonej w artykule 173. Konstytucji. Sądy administracyjne są wymienione w Konstytucji obok Sądu Najwyższego, sądów powszechnych oraz wojskowych jako organów sprawujących wymiar sprawiedliwości w Polsce. Zgodnie z artykułem 176. postępowanie sądowo-administracyjne jest co najmniej dwuinstancyjne i ma swoje odzwierciedlenie w podziale kompetencji między sądy wojewódzkie a NSA. Dalsze artykuły Konstytucji (178-181) określają, kto może zostać sędzią. Uzupełnieniem tych przepisów są artykuły 6-7 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Artykuł 184. ogólnie określa zakres działalności sądownictwa administracyjnego, sprowadzając ją do funkcji kontrolnych (orzekanie o zgodności z ustawami uchwał i aktów w samorządzie terytorialnych oraz terenowych organów administracji rządowej). Kolejny artykuł Konstytucji opisuje sposób powołania Prezesa NSA – czyni to Prezydent, wybierając na sześcioletnią kadencję jedną osobę spośród kandydatów zaproponowanych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Szczegółowy zakres działalności sądów administracyjnych określa art. 3 § 2. oraz art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. W toku postępowania wydawane są orzeczenia w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego lub egzekucyjnego i zabezpieczającego, pisemne interpretacje prawa podatkowego w sprawach indywidualnych oraz akty prawa miejscowego. Skargę na postanowienie można wnieść do sądu administracyjnego, jeżeli przysługuje wobec niego zażalenie, jeżeli kończy postępowanie oraz jeżeli kończy sprawę co do jej istoty. Punkty 4. oraz 6. rozszerzają zakres działalności do orzekania w sprawach skarg na inne czynności lub akty z zakresu administracji, które nie są wyłączone przez inne przepisy. W powiązaniu z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego funkcjonują przepisy zawarte w pkt. 8-9 tego artykułu: sądy administracyjne rozpatrują skargi związane z bezczynnością i przewlekłością postępowania administracji publicznej (por. KPA art. 12). W artykule 4. omawianej ustawy określa się wspominaną już działalność sądów administracyjnych w zakresie rozstrzygania sporów o właściwość na poziomie samorządu terytorialnego oraz organów administracji rządowej.

Działalność sądów administracyjnych nie obejmuje kwestii dotyczących hierarchii służbowej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz przełożonymi i podwładnymi oraz kwestii dotyczących powoływania/mianowania do pełnienia funkcji w administracji publicznej (z wyłączeniami). Sądy te nie są również właściwe w zakresie małego ruchu granicznego i wydawania wiz, które pozostają w kompetencji konsulatu (z wyłączeniami, które zawiera art. 5 pkt. 4).

Aktualnie w Polsce funkcjonuje 16 wojewódzkich sądów administracyjnych, choć przepisy stanowią, że jeden sąd może obejmować właściwością miejscową większe terytorium. Powoływaniem sądów wojewódzkich, określaniem ich właściwości miejscowej i rzeczowej oraz siedziby zajmuje się Prezydent na wniosek Prezesa NSA, natomiast Prezes NSA tworzy i znosi wydziały, które funkcjonują w obrębie sądu wojewódzkiego. Wydziałem kieruje prezes lub wiceprezes sądu albo wyznaczony sędzia. Z prezesa sądu, wiceprezesów oraz sędziów tworzy się trzy rodzaje organów wchodzących w skład wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pierwszy z nich stanowią łącznie prezes i wiceprezesi. Ich działalność polega m. in. na funkcjach reprezentacyjnych i kierowaniu działalnością sądu. Poza tym wykonują inne działania z zakresu administracji sądowej, m. in. kontrolują prawidłowość postępowania. Mogą być obecni na niejawnych rozprawach. Prezes jest powoływany na 5 lat (maksymalnie 2 kadencje), podlega Prezesowi NSA. Zostaje wybrany spośród sędziów wojewódzkiego lub naczelnego sądu administracyjnego przez Prezesa NSA, ale po uzyskaniu aprobaty zgromadzenia ogólnego danego sądu. Przewodniczy zgromadzeniu ogólnemu sędziów oraz kolegium sądu.

Wspomniane zgromadzenie ogólne sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego to drugi z organów. W jego skład wchodzą wszyscy sędziowie danego sądu, a przewodniczy mu prezes sądu. Spotkania zgromadzenia muszą odbywać się co najmniej raz w roku. By podejmowane uchwały były ważne, wymagana jest przynajmniej 50% frekwencja. Stosowana jest bezwzględna większość głosów. W zakres kompetencji zgromadzenia wchodzi przedstawianie kandydatów na stanowiska sędziów, opiniowanie w sprawie powołania/odwołania prezesa lub wiceprezesa, ustalanie liczebności kolegium sądu i wybieranie jego składu, wybieranie przedstawicieli do Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA oraz zgłaszanie członków do KRS.

Ostatnim organem jest kolegium wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego kadencja trwa 3 lata. Jego przewodniczącym jest prezes sądu. Uprawnienia kolegium obejmują podział czynności w sądzie i ustalenie zasad przydzielania spraw poszczególnym sędziom, opiniowanie kandydatur sędziów, rozpatrywanie spraw przedstawianych zgromadzeniu oraz rozpatrywanie innych spraw przedstawionych przez prezesa lub z własnej inicjatywy. Do podjęcia uchwał kolegium potrzebna jest obecność minimum 50% członków, a zapadają one bezwzględną większością głosów.
Właściwością rzeczową wojewódzkich sądów administracyjnych jest postępowanie w sprawach sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych, które należą do właściwości NSA. Pod względem właściwości miejscowej właściwym jest ten sąd, na którego obszarze ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 13 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza jednak wyjątek w tym zakresie – Prezydent w drodze rozporządzenia może przekazać sprawę sądowi z innego obszaru, jeżeli z pewnych względów jest to uzasadnione. Nawet, jeżeli podstawy właściwości zmienią się w toku sprawy, sprawę prowadzi ciągle ten sam sąd wojewódzki (z wyłączeniami).

Naczelny Sąd Administracyjny dzieli się na trzy Izby: Finansową, Gospodarczą i Ogólnoadministracyjną. W skład NSA wchodzą Prezes NSA, wiceprezesi oraz sędziowie. Jego organy są analogiczne do organów sądów wojewódzkich, z tym że oddziela się Prezesa od wiceprezesów. Głównym zadaniem NSA jest nadzorowanie działalności wojewódzkich sądów administracyjnych. Struktura NSA jest bardzo podobna do tej obecnej w wojewódzkich sądach administracyjnych.

Zakres uprawnień Prezesa NSA jest analogiczny, jak prezesa sądu wojewódzkiego, z tym, że dotyczy działalności NSA. Prezes jest powoływany na 6 lat przez Prezydenta. Wiceprezesów powołuje również Prezydent, z tym że na 5 lat oraz na wniosek Prezesa NSA przy zgodzie wydanej przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA. Zakres obowiązków wiceprezesów określa Prezes NSA.
Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – kolejny z organów NSA – składa się z sędziów NSA, a przewodniczy mu Prezes NSA. Powoływane jest co najmniej raz w roku w wybranych z następujących celów: rozpatrzenia informacji o rocznej działalności NSA, przedstawieniu KRS kandydatów na stanowisko sędziów, wybraniu dwóch kandydatów na stanowisko Prezesa NSA, opiniowaniu kandydatur na stanowisko wiceprezesów, ustaleniu składu liczbowego i personalnego Kolegium NSA, rozpatrywaniu innych spraw.
Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego to ostatni z organów. Tu również przewodniczącym jest Prezes NSA, a kadencja trwa 3 lata. Działania Kolegium obejmują ustalenie podziału czynności w NSA i przydzielania spraw sędziom, opiniowanie kandydatur na stanowisko sędziów, tworzenie i znoszenie wydziałów sądu, rozpatrywanie spraw przedstawianych Zgromadzeniu Ogólnemu oraz innych spraw wchodzących w zakres kompetencji Kolegium. Zarówno w przypadku Zgromadzenia Ogólnego, jak i Kolegium, do podjęcia uchwały wymagana jest frekwencja minimum 50% oraz bezwzględna większość głosów.

Właściwość NSA określa artykuł 15. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadrzędnym zadaniem NSA, jako drugiej instancji w postępowaniu sądowo-administracyjnym, jest rozpatrywanie odwołań od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. NSA podejmuje dodatkowo uchwały wyjaśniające przepisy, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie ogólnym oraz w sprawach indywidualnych. Orzeka w sprawach spornych dotyczących właściwości między organami i sporów kompetencyjnych, zgodnie z artykułem 4. przytaczanej ustawy – w tym wypadku posiedzenia są niejawne, w składzie trzech sędziów.

Działalność NSA w powyższym zakresie podzielona jest między wspomniane już trzy Izby. Izba Finansowa zajmuje się nadzorem nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach dot. zobowiązań podatkowych i innych świadczeń pieniężnych. Izba Gospodarcza zajmuje się sprawami dot. działalności gospodarczej, ochrony własności przemysłowej, budżetu, papierów wartościowych, ubezpieczeniowych, ceł, cen i opłat. Izba Ogólnoadministracyjna zajmuje się pozostałymi sprawami, w tym m. in. kwestiami związanymi z budownictwem i nadzorem budowlanych, zagospodarowaniem przestrzennym, gospodarką wodną, ochroną środowiska, rolnictwem, leśnictwem, zatrudnieniem, ustrojem samorządu terytorialnego, prywatyzacją, obowiązkiem wojskowym. Każdą z Izb kieruje wyznaczony do tego celu wiceprezes NSA.

By sprawa została podjęta przez sąd administracyjny, po wydaniu decyzji przez organ administracji publicznej strona odwołuje się najpierw do drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym. Gdy kolejna decyzja jest ostateczna, strona już nie może się od niej odwołać – ma wtedy możliwość złożenia skargi do odpowiedniego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego, jako I instancji w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Jeżeli wyrok sądu wojewódzkiego nie jest zadowalający, istnieje możliwość wniesienia skargi kasacyjnej do NSA, II instancji. Z postępowania wyłączony zostaje sędzia, jeżeli z różnych powodów jego udział może wpłynąć na obiektywność postępowania i wyroku (analogicznie do przepisów dot. wyłączenia strony/organu KPA). Stroną w postępowaniu sądowo-administracyjnym są skarżący oraz zaskarżony organ. W przypadku, gdy osoba, której zaskarżona decyzja również dotyczy, choć nie wniosła ona skargi, może ona uczestniczyć na prawach strony. Na prawach strony w postępowaniu może uczestniczyć również inna osoba, jeżeli wynik zaskarżonego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu wojewódzkiego są: każdy, kto ma w tym interes prawny (zazwyczaj jednostka, której dot. zaskarżona decyzja), prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie działalności statutowej. Skargę kasacyjną do NSA mogą wnieść w terminie 30 dni od doręczenia odpisu orzeczenia strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka, opierając się na przesłankach z art. 174. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub złe zastosowanie; naruszenie przepisów postępowania w istotny sposób).

Sądy administracyjne powinny opierać swoją działalność na 14 zasadach wyróżnionych na podstawie Prawa o postępowaniu…. Są to zasady: równości stron i uczestników postępowania, szybkości postępowania, dyspozycyjności (rozporządzalności – brak obowiązku uzasadniania żądania strony), kontradyktoryjności i inkwizycyjności (sposób gromadzenia dowodów), koncentracji, kierownictwa sędziowskiego, swobodnej oceny dowodów (brak hierarchii dowodów), bezpośredniości, ustności i pisemności, umiarkowanego formalizmu procesowego, prawdy materialnej, oportunizmu, prawa do obrony oraz zwrotu kosztów postępowania (przez przegraną stronę). Widoczne jest powiązanie idei tych zasad z tymi, według których prowadzi się postępowanie administracyjne.

LITERATURA:
Ablewicz J., Kociołek-Pęksa A., Pęksa W., Rucińska-Sech E., Wierzbicki J. (2013) Podstawy prawa i postępowania administracyjnego, WSiP
http://www. nsa. gov. pl/
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Dodaj komentarz

avatar
  Subscribe  
Powiadom o